В начале своего президентства Джо Байден заявил миру: «Америка вернулась». Белый дом пообещал восстановить союзы и возобновить руководство многосторонними институтами после агрессивного и хаотичного периода Дональда Трампа.
В сфере мировой торговли, на наш взгляд, возвращение Америки подразумевало выполнение ею как минимум двух предварительных условий: возвращение в Транстихоокеанское партнёрство (ТТП) и разблокировка трибунала ВТО. Однако на обоих фронтах Байден пока подтверждает и частично подчёркивает унилатерализм Трампа.
Женева против Вашингтона
Вместо того, чтобы вернуться в ТТП, как требуют основные бизнес-организации и центры стратегических исследований в Вашингтоне, Байден решил начать новые переговоры по поводу Индо-Тихоокеанской экономической структуры (Indo-Pacific Economic Framework, IPEF), которую мы несколько месяцев назад описали как довольно хрупкую и бесформенную альтернативу.
Что касается Всемирной торговой организации (ВТО), то Байден сохранил американское право вето на назначение новых судей в Апелляционный орган, бойкот которого предпринял ещё президент Барак Обама. Тем не менее продолжает функционировать главная инстанция системы – Орган по разрешению споров, за последние годы принявший несколько беспрецедентных решений.
9 декабря был обнародован наиболее политически смелый приговор, признавший тарифы США на импорт стали и алюминия нелегитимными. Эти протекционистские меры, введённые Трампом, а также те, что были развёрнуты против китайских товаров, в целом были подтверждены Байденом, за исключением тех, относительно которых с такими союзниками, как ЕС, Великобритания и Япония, были заключены временные перемирия. Важнейшей спецификой пошлин на сталь и алюминий является то, что США обосновывают их введение соображениями национальной безопасности, используя исключение, предусмотренное договорами ВТО. Принимая юридические возражения Китая и других “пострадавших” наций, женевские юристы отрицают справедливость этого аргумента, поскольку меры не были приняты «во время войны или другого чрезвычайного положения в международных отношениях».
ВТО в ловушке
В столкновении между США и ВТО есть что-то парадоксальное, как в ситуации, когда инженера сбивает машина, которую он сам же и сконструировал. Более того, это похоже на несчастный случай, который мы наблюдаем, будто в замедленной съёмке, – он стал предсказуемым результатом траектории, складывавшейся на протяжении многих лет.
Когда Трамп обнародовал эти тарифы в 2017 году, то столкнулся с оппозицией со стороны основных экономических и политических сил США. На чисто торговом уровне тарифы подверглись критике из-за того, что они увеличивали стоимость импорта двух основных видов сырья и в целом были невыгодны американской производственной системе. Прежде всего, тарифные наступления Трампа считались качественным скачком, своего рода «ядерным вариантом», именно потому, что они создавали риск возникновения разногласий между Соединёнными Штатами и ВТО – институтом, который был их детищем.
Шок мог обрушить один из столпов существующего миропорядка. Фактически в процессе разыгрывания Трампом политически чувствительной карты национальной безопасности трибунал ВТО оказался между молотом и наковальней, то есть был вынужден выбирать между юридическим прикрытием явно протекционистских тарифов или вызовом Вашингтону в отношении такого важнейшего атрибута, как государственный суверенитет. Когда Трамп в 2018 году формализовал тарифы, противостояние истеблишмента и внутреннее столкновение в Белом доме обострились до символической отставки главы Национального экономического совета и бывшего президента Goldman Sachs Гэри Кона, вступление которого в администрацию Трампа рассматривалось Уолл-Стрит как крупное событие, дающее президенту определённый кредит доверия.
Два прецедента
Тем не менее Кон вместе с советником по национальной безопасности Гербертом Макмастером опубликовал в Wall Street Journal первый манифест американского унилатерализма, заявив, что «мир – это не “глобальное сообщество”, а арена» для конкуренции между государствами и экономическими группами. Подтвердив тот факт, что империалистические державы используют одновременно и протекционизм, и либеризм в их различных градациях, агрессивная дозировка Кона не зашла так далеко, чтобы прибегнуть к неизбирательным пошлинам, которые вытащили бы на эту арену даже судью ВТО.
Однажды втянутый в столкновение, женевский суд, похоже, решил дать бой. В 2019 году в споре между Россией и Украиной ВТО впервые в истории заявила о том, что оценка правомерности использования исключения в виде национальной безопасности находится в её юрисдикции. Беспрецедентное решение было подтверждено в следующем году в ходе судебного разбирательства между Саудовской Аравией и Катаром. По мнению некоторых аналитиков, занимая эти позиции, судьи в Женеве готовились отклонить американские тарифы. Это должно было стать двойным ударом, учитывая, что именно практика рассмотрения юридических прецедентов, формально необязательных, но очень показательных, является одной из причин отречения Вашингтона от судебной власти ВТО.
Комментируя эти приговоры, мы предположили, что возможное столкновение с США стало бы проверкой полномочий ВТО – этого всё ещё относительно молодого института, по отношению к которому Штаты практикуют очень частичную и неоднозначную передачу суверенитета. Сегодня открытая конфронтация с США приближает эту проверку.
Удаление судьи?
Получив шах, ВТО, наконец, выступила против Соединённых Штатов, видимо, посчитав, что юридический принцип должен преобладать над политическим реализмом. На момент написания статьи генеральный директор Нгози Оконджо-Ивеала ещё не заняла какой-либо позиции, но её предшественник Роберту Азеведу заявил, что очень опасно решать исключительно стратегические вопросы, такие как безопасность государств, с помощью юридических технических средств.
Наиболее существенным аспектом, если он подтвердится, является немедленная ликвидаторская реакция американского правительства, которое в кратком заявлении написало, что «решительно отвергает неправильное толкование и выводы» ВТО и не намерено отменять пошлины. «Соединённые Штаты уже более 70 лет придерживаются чёткой и недвусмысленной позиции, согласно которой вопросы национальной безопасности не могут рассматриваться» женевскими судьями. Тем более что ВТО так и не удалось покончить с избыточными производственными мощностями Китая, представляющими «угрозу» сталелитейной промышленности и национальной безопасности США.
В балагане протекционистского реслинга Трампа было непросто отличить настоящие удары от фальшивых, кровь от томатного соуса, но при этом было видно, что у судьи ВТО появился синяк под глазом, а сегодня в конфликте с администрацией Байдена судью, возможно, ждёт ещё худшая участь. В нескольких комментариях высказывается предположение, что Белый дом готовится проигнорировать предсказуемый отказ ВТО от протекционистских инициатив, выдвинутых нынешним президентом и касающихся, в частности, чипов и электромобилей. Чистая правда, что результат борьбы вокруг инициатив в этих важнейших промышленных отраслях станет важной проверкой степени и направленности протекционизма США в этой фазе стратегической конкуренции. С другой стороны, сомнительно, что Вашингтон захочет полностью отказаться от ВТО, вступив в лобовую конфронтацию с такими союзниками, как ЕС и Япония. По крайней мере это противоречило бы кампании Байдена по продвижению френдшоринга – желанных продуктивных консорциумов между дружественными странами.
Неоднозначность Европы
Представитель Китая в ВТО Ли Чэнган непринуждённо напоминает, что, вступив в должность, Байден пообещал возглавить мировой порядок, поддержав его “силой примера”. Вместо этого США продолжают нарушать международные правила во имя принципа “America first”. Посол Ли приходит к выводу, что «Соединённые Штаты явно являются разрушителем многосторонней торговой системы».
Обличения американского унилатерализма вновь поднимаются на первые полосы китайской прессы, тогда как в европейских и англо-саксонских газетах они почти отсутствуют. В ЕС, вероятно, возникло некоторое смущение по поводу позиции Еврокомиссии, которая изначально в судебном процессе ВТО против тарифов Трампа была на стороне Китая, но вышла из этого процесса после переговоров о временном перемирии с действующей администрацией США. Соглашение, которое было достигнуто в октябре 2021 года председателем комиссии Урсулой фон дер Ляйен и Байденом в кулуарах G20 в Риме, заменило тарифы системой квот и, следовательно, не восстановило условия свободной торговли.
Избегая комментировать приговор, отвергнутый США, посол ЕС в ВТО Жуан Агиар Мачаду 14 декабря обратился к Байдену с просьбой уважать обязательство, взятое в июне прошлого года на последней министерской конференции в Женеве, в пользу проведения реформы организации. Формально это обязательство было подтверждено американским послом Марией Паган, но все соглашаются с реформой ВТО только потому, что это пустой лозунг. На сегодняшний день не видно никакого жизнеспособного понимания или компромисса относительно содержания и целей этой реформы.
Дрейф ВТО
В США раздаются либеристские голоса, очень разочарованные тем, что Байден демонстрирует полную преемственность с протекционизмом Трампа. Первым из них является голос бывшего председателя Апелляционного органа ВТО, ныне работающего в Институте Катона, Джеймса Бахуса. По его мнению, существует риск «конца многосторонней торговой системы». Однако «администрацию Байдена, похоже, не волнует потенциально катастрофический исход её непримиримой позиции», поскольку она ориентирована на краткосрочный электоральный успех и, в частности, на протекционистские интересы только трёх колеблющихся штатов: Пенсильвании, Мичигана и Висконсина.
В том числе и те, кто настроен в отношении судьбы ВТО менее катастрофично, ожидают, что даже если она и выживет, то её деятельность будет становиться всё менее актуальной. Даже по словам такого убеждённого сторонника многосторонности, как бывший заместитель генерального директора ВТО Алан Вулф, «нет никаких признаков того, что у США (или любого другого члена) есть планы, связанные с будущим ВТО». Лауреат Нобелевской премии экономист Пол Кругман в New York Times поддерживает линию Байдена, которую считает необходимой для защиты американских рабочих. В любом случае проблема гораздо шире, чем вопрос о тарифах Трампа: «Трамп, возможно, пыхтел и пыжился, но Байден молча меняет фундаментальные основы мирохозяйственного порядка, – подпитывая, по словам Кругмана, – риск роста протекционизма во всём мире».
Научный подход требует проверки хода событий фактами. Ситуация пока далека от катастрофического закрытия мирового рынка 1930-х годов, но нет сомнений, что великие империалистические державы движутся ко всё большей степени экономического национализма. В этой гонке промышленного перевооружения ВТО, её правила и судьи будут всё больше и больше рисковать стать помехой, но поскольку они существуют и до тех пор пока будут существовать, вокруг них продолжиться противостояния империалистических и средних восходящих держав.
Декабрь 2022 г.
Leave a Reply